「淨零碳排」（Net Zero Emission）是各國因為極端氣候的挑戰，不得不致力達到的目標。雖然當前各總統候選人為了達到「2050淨零轉型」，各自提出了台灣未來能源轉型、或鼓勵企業減排等政策；但千里步道呼籲，除了推動能源和企業轉型來達到淨零碳排的目標之外，台灣還需要達成另一個不可忽視的淨零目標，也就是生物多樣性的零損失。這需要透過公共投資的積極規劃，創造出更多可以恢復自然的「綠領工作」，以促成可以保護生態系統的新經濟。

該淨零的不只是碳排，還有「自然的流失」

相較於淨零碳排，地球自然衰退與生物多樣性流失的危機，尚未受到足夠的重視。據世界經濟論壇報告，生物多樣性喪失的危機與氣候升溫，並列為未來10年全球前三大風險之一。也因此，2022年底的第15屆聯合國生物多樣性大會（COP 15）達成了全球生物多樣性框架（GBF）「30 x 30」的共識：要在2030年以前保護全球30%的陸域、水域的物種多樣性。也就是說，全球目標「淨零」的不只是碳排，還有生物多樣性要在2030年實現淨零損失（zero net loss）、2050年能完全恢復（fully recovery）。

生態多樣性的消失，對經濟和產業的影響，並不小於氣候升溫。全球有超過一半以上的GDP，大約44兆美元的經濟價值，有賴於自然及其生態系服務（ecosystem services），如森林、海洋，健康的土壤、乾淨的水質、傳播授粉、穩定的氣候等。「自然的流失」伴隨生態系統退化、甚至危及相關「服務」的供應，將使這些高度仰賴自然的產業面臨營運中斷的風險，特別是營造業（4兆美元）、農業（2.5兆美元）及食品業（1.4兆美元）這三個最仰賴自然資源的產業。

很可惜地，台灣還沒有正視生態系流失所帶來的經濟危機。當2020年全球「自然相關財務揭露工作小組」（TNFD），開始要求企業與金融機構要揭露跟自然相關財務風險及管理作為。許多永續準則如 CDP、GRI 等，都在 2022、2023 年把生物多樣性納入評分項目之中，台灣已有一些企業將減碳與生物多樣性納入企業ESG內容。政府應盡速協助企業面對，以維持台灣企業的國際競爭力。與此同時，政府部門雖有淨零轉型的「十二項關鍵戰略行動計畫」，卻尚未對自然流失的議題做出因應，各黨總統候選人還是多著墨在能源、產業等減碳政策，並未正視由世界企業永續發展委員會（WBCSD）於「為自然的全球目標」中所提出的「自然淨值」（Nature-Positive）行動目標。

尋找「自然解方」：綠領就業已成國際趨勢

千里步道主張，應積極創造出有益於生態保護的經濟活動和工作機會，作為面對生態危機的解方，如同國際勞工組織（ILO）所提出的「綠領工作」（green jobs）的概念。綠領就業的工作內容，涵括「減少能源與物質的消耗」、「減少溫室氣體的排放」、「使廢棄物產量與汙染物排放量最小化」、「保護生態系統」四大領域。這個概念在台灣雖非首次提出，但是過去政策都集中在再生能源、循環經濟、淨零碳排的工業轉型等，關於「保護生態系統」的部分，卻很少觸及。而這類型的綠領工作由於涉及生態系服務功能的公共性，更加需要由政府公共部門提供工作機會。

2022年國際勞工組織首度與國際自然保護聯盟（IUCN）紅綠合作，針對保護自然系統的「自然解方」（Nature-based Solutions, NbS）所能創造的有尊嚴的工作，提出全面性的分析與建言。美國也在2023年公布「自然解方路線圖」（Nature-based Solutions Roadmap），宣告自然解方將成為美國因應氣候變遷、強化社區韌性並支持在地經濟的重要工作，其中就包含人力的培訓與工作機會的創造。

所謂自然解方，根據第5屆聯合國環境大會（The 5th UNEA）通過的定義是：「採取保護、保育、修復、永續利用和管理自然或改變過的陸地、淡水、沿海和海洋生態系等的行動，有效地調適因應社會、經濟和環境挑戰，同時增益人類福祉、生態系服務和韌性以及生物多樣性」，而在美國前述路線圖中，更強調，「修復自然或改變過的生態系等的行動，作為因應氣候變遷等社會挑戰的解決方案」，換句說話，自然解方不僅只是處理生物多樣性喪失的危機，也是有效回應氣候升溫與土地退化等全球風險的解決方案。

自然解方的實際行動或措施包括，保護或保育自然的地區、重新造林、永續經營管理農場、漁業或森林、修復人類改變過的海岸生態系或都市生態系等。例如，修復紅樹林，可以保護海岸免受極端天氣事件、海平面上升和海嘯的影響、封存碳、減少乾旱和乾旱。防止海岸侵蝕和洪水，過濾水中的污染物，並提供與漁業、旅遊業、木材和非木材森林產品相關的多種生計和健康福利。

換句話說，照護自然系統的工作，短期內需要密集的人力，還可促進衍生的（如生態旅遊）長期工作，這些工作對地方社區也特別重要，根據ILO的估計，自然解方能創造7500萬個就業機會，比能源創新領域更多。對於年輕世代來說，投入戶外、上山下海，做對地球有意義、讓山林因為自己的勞動變得更好的工作，可以讓志趣與就業結合，也是「老派勞動的新潮化」，對整體來說，還能進而確保社會經濟、糧食安全、人類健康、公平合理。

讓照顧地球成為未來世代的理想工作

台灣千里步道協會在2023年初與左轉有書、台灣勞工陣線協會、哲學星期五台北志工團、青平台等組織合作，舉辦了「綠領就業」6場講座，邀請各界專家共同探討「照顧地球的理想工作圖鑑」，盤點出照護公有地保育資源管理、生態系統恢復、生態基礎調查監測、野生動物研究與救傷、海域珊瑚礁復育、再生農業、永續林業、環境信託、山林步道、生態嚮導、救難等需要上山下海的綠領人力需求，這些工作也與地方創生、原住民就業等有關。希望以此為基礎，對未來的總統提出建言，邀請各政黨政治人物一起來構思與行動，台灣要怎樣在這一波趨勢與挑戰中與世界並肩達到2030自然淨零損失、2050年自然恢復的目標？

推動「自然淨值」需要國家制定總體目標，並且將生態價值納入經濟發展的指標，以帶動企業與社會的永續轉型，這需要自然資源管理跨部門的盤點整合，以及建立自然資本帳的經濟統計系統；除了輔導企業盤點每個產品的生命週期中對生態的影響，識別優先保護的物種與棲息地，採取行動回應資本市場的永續準則之外，絕大部分公有土地的生物多樣性目標，需要以地景為尺度、以綠色基礎設施取代硬體建設的思維，讓自然恢復原有的功能，而這些工作需要公共部門擴大人力投入與各類新興專業技術培力的，因此需要改革預算編列方式，同時需要創造與引導新興的綠領就業政策。
以下是需要總統的高度採取行動的具體建議：

1.提出「自然淨值」國家行動計畫，成立「綠領就業」跨部會協調平台

首先比照淨零碳排，由國發會整合提出「自然淨值」國家行動計畫，將涉及陸域、水域自然資源管理的部門整合行動，訂定國家目標與行動計劃。包括目前內政部國家公園署主導的國家公園與濕地、海洋保育署負責的水域保育工作、農業部林業保育署主導的里山倡議、國土生態綠網、經濟部水利署與農業部水保署主導的自然解方，乃至農林漁牧部門的永續產業創新等納入，進行跨部門的整合；同時也找出過去各部門都尚未關注或涵蓋的領域，例如山林開放以後，兼顧戶外遊憩、生態保育與原民權益的山屋、步道、營地、文化遺址、舊部落之研究發展、生態旅遊與永續管理，需要制定具體停止自然損失與積極自然恢復共同的目標。

同時也將為達到自然淨值行動計劃中，需求的人力加以規劃，盤點哪些是既有的市場或企業能夠提供的專業服務與職業，哪些是可以與民間NGO組織合作的公共服務，哪些是必須由公共部門增加人力投入與專業培訓，並且善用志願服務加以補充。這就不只前述資源管理機關，還會涉及勞動部、原民會等機關。近來許多與國家考試技師或勞動就業基準尚未掛鉤的、由民間專業團體嚴謹培訓的步道師、森林療癒師、樹醫師、樹藝師等專業新職人出現，裡面或許也有尋找與恢復傳統技藝的匠人精神的傳承與再現的老派新工作，越來越多年輕人對於有意義感的、手感的工作認同，而不但不認為是向下流動的階級，反而是潮感的勞動工作，開始成為吸引年輕世代逃離單調、枯燥、壓力的工作環境的斜槓甚至全職工作選擇。

短期內，在尚未形成市場之前，政府部門可以先以公共就業的方式達到目標，這部分可以參考美國的「新政」。美國羅斯福總統在1933年採取「緊急保障工作法案」（Emergency Conservation Work Act），政府在每個州成立「平民保育團」（Civilian Conservation Corps, CCC），召募了345萬名18至25歲來自失業家庭的年輕人，規劃修護國家步道、國家公園、森林與歷史遺址等基礎設施、水利設施、種樹等工作，同時又雇用25,000個專業技術工作者帶領平民保育團執行，同步增加專業勞工的就業機會。他們在防止土壤侵蝕、種植樹木、防制野火等保育事業上，作出極大的貢獻。2012年歐巴馬政府匯集8個聯邦部門組成的全國性「21世紀保育服務團」，作為「美國大戶外倡議」（America’s Great Outdoors Initiative）的重要基礎，21 CSC提供年輕人的休閒、生涯規劃、以及回饋社區和國家的就業機會，讓勞動力投入從事公有地、水域和文化資產指定地的保護和復原工作，並藉此培育新一代的領導者，更確保這些珍貴資產能好好保存給下一代。

2.檢討政府會計及審計制度之適切性，進行相應的制度設計

相對於淨零碳排可以用二氧化碳當量作為衡量成效的指標，自然系統的恢復較難有單一指標，也並未反映在現有GDP的價值系統裡，台灣主計總處過去在民間環保團體的要求下，雖有綠色GDP的估算，但是僅止環境汙染，缺乏對於自然資源的有效評估，也並未成為引導政策邏輯的關鍵。

根據趙家緯博士的估計，若將森林與濕地的生態系服務價值併同計算，台灣生態系服務價值至少有1.1兆元未能反映至現行綠色國民所得帳的估算之中。美國已經開始建立「自然資本帳暨環境經濟統計系統」（System of natural capital accounts and environmental-economic statistics），用以衡量生態系服務與自然資產現況的國家自然評估（National Nature Assessment），預計於2026年完成，這將能提供自然解方在資源、投資、評量及追蹤上的需要。

除此之外，台灣的複式預算經資門區分的經費編列方式，也對照護自然系統的方法以及人力需求造成限制。特別是自然解方往往採用維護「綠色基礎設施」（Green infrastructure），或將人工灰色基礎設施去除的「再野化」（rewilding）的做法，例如：「還地於河」的做法，就很難運用以硬體建設為主的資本門經費來達成。反之，因為以資本門為主的公共建設思維，會使政府資源錯置在可能破壞自然環境、不必要的硬體設施上，又因為經常門收入受限，難以持續維運硬體設施，造成閒置與資源浪費，而被破壞的自然環境已難以恢復。

台灣已是已開發國家，基礎建設硬體的固定資本投資已陸續完成，未來的需求程度將相對下降，尤其是深入自然的公有地資源管理，例如像微血管般深入山林中的步道，需要的其實是能順應自然變動、常態維修的經常門人力經費，偏偏照護公共自然資源的人力又受限於經常門不足，以致出現平均每位森林護管員巡護面積近2000公頃的困境。而現行以資本門為主、工程發包、設計圖先行、總工程經費計價服務費、最低價搶標等制度結構，只會造成在山林裡面開出猶如拉鍊傷痕的施工便道，徒增很多原本不必要的工程設施，其後續維護以及國賠的風險，更是財政的沉重負擔。

台灣已來到須積極變革現有公共建設預算以資本門為主的關鍵時刻。可以參考先進國家經資門不區分的做法，讓經資門可以互相流用，用在必要的地方，可以保持彈性，在防弊的部分，可以用落實財政紀律、訂定部門支出限額、救災搶險屬例外開支的方式做出規範，為避免消耗預算做不必要的硬體設施，甚至可以留用到隔年使用，以鼓勵機關審慎運用經費；在預算法研議改革之前，現階段可以先就資本門的範疇重新定義，把研發與維護、人材培育以及非設施的公共建設、無形的自然資產的經營管理都納入資本門，或涉及自然資源保育的部門預算放寬經資門的限制等，提供自然解方的未來空間。

3.編列自然淨值特別預算，鼓勵企業投入ESG，共同建立綠領就業基金

自然解方的綠領就業，是以長期常態人力為主的勞動密集類型，與此同時，規劃、設計、建構及維護自然解方都需要關鍵技能，尤其在社區規劃、法律、金融、生態、工程及維護方面，需要更多對自然解方熟練的專業工作人員。除了鼓勵企業投資、保育自然資源的NGO雇用與志工、以生態專業技術人才為取向的新就業機會，由於我國自然資源以公有地為主，因此照護自然生態系統的保育工作，仍需要公部門的投入研發與訓練。美國拜登政府以《基礎設施投資和就業法案》等釋出資金，並透過創新和新興金融模式來促進私部門的投資。同時也從政府機構本身的設施與管理的土地上開始適用自然解方的標準。

而為因應自然解方所需的大量人力，在就業政策方面，目前我們同時面對在山林工作缺工，以及許多無薪假或轉型過程中失業的情況，人口結構上許多健康的退休銀髮族，與此同時，少子化但青年失業率高於全體，又面臨低薪與AI衝擊。若能先由公共部門進行公共投資，以類似「8年800億的特別預算」模式，提供自然淨值在2030年達到淨零損失目標的計畫經費，同時引導企業ESG投入，成立「國家綠領就業基金」，投資在必要保育工作就業機會、與應變氣候變遷、調適產業模式以及強調勞動、技術的新興職業的扶持。同時也擴大公有地照護人力的雇用與專業培訓，短期內以公共就業促進社區經濟，長期來說，也可能培養出新的產業，使之回歸市場常態就業。

未來，生物多樣性的趨勢發展將至關重要，生物多樣性的維護比減碳議題來得更為棘手，氣候變遷尚可透過能源轉型、減碳等方式獲得減緩，但是，生態物種的滅絕將會是不可逆的影響，而生態系統的崩潰也將連動經濟的崩潰。全球2030年自然淨零損失的目標，距今不到7年，換句話說，2024年的新總統無法忽視這個全球議程，必須正面接受挑戰，提出具體的政策、採取行動，時間其實非常緊迫。而擺在眼前的難題，是過去尚未解答的，或是正是在既有的運行的制度下造成問題的，這需要不只是從方法上的創新，也需要制度的創新，領導人要有全新的格局與跳脫框架的勇氣，為未來的世代保留永續的生態環境，讓年輕世代參與到修補地球的行動，而且也能找到有尊嚴、有專業、有意義的好工作。

（作者為台灣千里步道協會副執行長。）

原文刊登於天下雜誌獨立評論：https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/486/article/14212